El referéndum sobre la reforma constitucional de febrero de 2022 en Bielorrusia: del diálogo interno sociedad-estado al necesario diálogo Bielorrusia-UE

25.01.2022

A finales de noviembre de 2020, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y vicepresidente de la Comisión Europea, Josep Borrell, afirmaba: 

“La posición de la UE es clara y la ha expresado en numerosas ocasiones desde agosto: esperamos un diálogo nacional amplio e inclusivo".

En un contexto de agitación social y política, interna y externa, el presidente Aleksandr Lukashenko firmó, el 28 de diciembre de 2020, el decreto 492, en virtud del cual, se  convocaba la VI Asamblea Popular de toda Bielorrusia, la cual, a su vez, habría de celebrarse los días 11 y 12 de febrero de 2021. Desde mediados  de 2020, se habían estado organizando mesas de diálogo por todo el país con ciudadanos y agentes sociales en las que, se estima, llegaron a participar más de cuarenta y seis mil personas y en las que se hicieron diversas propuestas que, a su vez, habrían de trasladarse a la VI Asamblea Popular, resultando de todo este proceso, la creación de una Comisión Constitucional cuyo cometido sería recoger dichas propuestas, discutirlas y alcanzar los consensos necesarios para articular un proyecto de reforma constitucional que satisficiera las necesidades y demandas del pueblo bielorruso; no obstante, ante al anuncio del proyecto de reforma constitucional anunciado por Alexander Lukashenko, Josep Borrell replicó: “ha anunciado muchas cosas, pero lo importante son los resultados”. A finales de 2021, esos resultados llegaron en forma de proyecto de reforma de la Constitución, proyecto que contempla la modificación de 80 artículos de los 147 que conforman la carta magna del país eslavo, la supresión de dos y la adición de once.

Del conjunto de cambios que se preveen introducir, podríamos destacar, especialmente, tres: el establecimiento de la Asamblea Popular de Bielorrusia como organismo permanente y máximo órgano representativo, la significativa ampliación de las competencias del Tribunal Constitucional y la limitación en la presidencia a dos mandatos.

En cuanto a la idea de hacer de la Asamblea Popular de Bielorrusia (APB) un organismo permanente y máximo órgano representativo, nos encontramos con que se dotaría a esta de una serie de facultades que, en la actualidad, en virtud al artículo 84 de la Constitución, están atribuidas al presidente de la República:

- Proponer la celebración de un referéndum republicano (apartado 1).

- Declarar el estado de emergencia o la ley marcial, si bien, solo en caso de inacción del presidente en estos asuntos (apartado 22).

- Formación del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo o de la Comisión Electoral Central de la República de Bielorrusia, entre otros órganos del Estado (apartados 8 a 10).

Por otro lado, la Asamblea Popular de Bielorrusia podrá proponer una interpretación de la Constitución, así como controlar la constitucionalidad de las leyes y demás actos jurídicos normativos, propuestas estas que no deberían entrar en conflicto ni contradicción con los artículos 116 y 112, los cuales expresan lo siguiente:

“Article 116. Review of the constitutionality of normative acts in the State shall be exercised by the Constitutional Court of the Republic of Belarus”.

“ Article 112. […] If, during the hearing of a specific case, a court concludes that a normative act does not conform to the Constitution, it shall take decision in accordance with the Constitution and raise, under the established procedure, the issue of whether the normative act should be deemed unconstitutional”. 

A la APB se le atribuye, asimismo, la capacidad de proponer reformas a la Constitución y la aprobación de otras leyes, lo que complementaría – pero, también, podría entrar en contradicción – a la competencia atribuida a la Cámara de Representantes (Cámara Baja) en el artículo 97: 

“The House of Representatives shall:

1. consider, on the proposal of the President or on the initiative of no less than 150 thousand citizens of the Republic of Belarus eligible to vote, draft laws on introducing changes and additions into the Constitution and on the interpretation of the Constitution”

Por su parte, la APB también podrá decidir sobre la destitución del Presidente. En la actualidad, el artículo 88 contempla que:

“The President of the Republic of Belarus may be dismissed from office prematurely in the event of his permanent inability to discharge his duties on health grounds. The decision on premature dismissal of the President shall be taken by a majority of no less than two thirds of votes of the full composition of the House of Representatives and a majority of no less than two thirds of votes of the full composition of the Council of the Republic on the basis of the conclusion of an ad hoc Commission formed by the Houses of Parliament”.

Varios artículos del actual texto constitucional se refieren a la posibilidad de una “systematic and gross violation of the Constitution”, pero nunca se contempla la posibilidad de que el presidente de la República pudiera cometer tal violación, hasta el punto de que el proceso de destitución del Presidente solo se contempla en el caso de “ his permanent inability to discharge his duties on health grounds”. 

De este modo, la reforma constitucional contempla la posibilidad de que el presidente pueda ser destituido en caso de violación sistemática o grave de la Constitución y, además, otorga a los ciudadanos el derecho a iniciar este procedimiento, por la iniciativa de no menos de 150 mil personas con derecho a voto, lo que, añadido al hecho de que se prevé también eliminar algunas restricciones de los derechos electorales de los ciudadanos, amplía la base ciudadana que podría poner en marcha y llevar a efecto este procedimiento de control democrático. En este sentido, uno de los puntos más llamativos de la reforma, es aquel por el cual se concede el derecho a participar en las elecciones a aquellos ciudadanos que hayan sufrido alguna detención, de modo que, por ejemplo, estaríamos ante una auténtica aministía general para los detenidos por las protestas de agosto de 2020 y la materialización práctica de ese diálogo interno al que se apeló, aun antes de los comicios.

Por último, la Asamblea Popular de Bielorrusia, también tendrá competencias para considerar la cuestión de la legitimidad de las elecciones, dada su función de contrapeso de los poderes del estado.

No obstante, es importante indicar que la Asamblea Popular de Bielorrusia se erige en máximo órgano representativo de la democracia, pero no, necesariamente, como indican algunos medios, en máximo órgano legislativo, dado que no se vacía de funciones a la Asamblea Nacional (Parlamento) integrada, a su vez, por la Cámara de Representantes (Cámara Baja) y el Consejo de la República (Cámara Alta)”, cuyas competencias se indican en los artículos 97 y 98, respectivamente. Y es que, el artículo 90, que no parece que vaya a sufrir cambio alguno, es claro al respecto: 

“The Parliament - the National Assembly of the Republic of Belarus is a representative and legislative body of the Republic of Belarus”. 

Así pues, que se busque hacer de la APB “máximo órgano representativo de la democracia”, no significa, necesariamente, que vaya a convertirse en el máximo órgano legislativo, sino que pretende hacer de la misma  instrumento de democracia directa cuyo valor radica en brindar a los ciudadanos la oportunidad de discutir y tomar decisiones directamente sobre los temas que les afectan.

En otro orden de cosas, concretamente, en relación al incremento de competencias del Tribunal Constitucional, este las vería ampliadas de con las siguientes: 

- Verificación de la constitucionalidad de las cuestiones sometidas al referéndum republicano.

- Evaluación de la constitucionalidad de la celebración de elecciones para Presidente y Parlamento.

- Elaborar conclusiones sobre la existencia de hechos de violación sistemática o grave de la Constitución por parte del Presidente.

No olvidemos que, en virtud al artículo 138 del actual texto constitucional: 

“The issue of changing and adding the Constitution shall be considered by the Houses of the Parliament on the initiative of the President or of no less than 150 thousand citizens of the Republic of Belarus eligible to vote”.

Por último, y, sin embargo, de importancia capital, nos encontramos con otra importante propuesta, en este caso, en relación a la elección ilimitada del presidente de la República. La reforma constitucional que se someterá a referéndum el próximo mes de febrero de 2022, prevé  recuperar el artículo 81 de la Constitución, tal y como estuvo redactado hasta 2004: hasta ese año, edicho artículo señalaba que «El Presidente será elegido directamente por el pueblo de la República de Bielorrusia para un período de cinco años mediante voto universal, libre, equitativo, directo y secreto. La misma persona puede ocupar la presidencia no mas de dos períodos. [...]», artículo que fue enmendado tras el referéndum convocado por el presidente Lukashenko para el 17 de octubre de 2004 y que supuso la eliminación de las restricciones a la reelección, es decir la limitación de mandatos a solo dos períodos.

Este referéndum y, entre otras cuestiones, la enmienda constitucional que preveía intruducir en la Constitución, llevó al Presidente de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa a escribir una carta - el 4 de octubre de 2004, casi quince días antes de la celebración del referéndum en Bielorrusia – a la Comisión de Venecia, carta en la cual solicitaba la opinión de este órgano consultivo respecto a la compatibilidad del referéndum con las normas del Consejo de Europa. En respuesta a dicha carta, la Comisión presentó la opinión CDL-AD(2004)029-e en la que, entre otras muchas cuestiones, se afirma:

“However, the specific constitutional amendment pursued by this referendum seems highly undesirable. The effect of the amendment, if passed, will be to remove any restriction on the number of consecutive terms which a President may serve. In those democracies where the president exercises important functions of State, a system of constitutional checks and balances ensures that he or she cannot exercise arbitrary power while in office, and in any event the term of office is limited”.

Así, y en relación a la enmienda que contemplaba la elección ilimitada del presidente, la opinión de la Comisión de Venecia incluía la siguiente conclusión:

“Its adoption would further aggravate the democratic deficit in a country already characterised by excessive powers of the President without adequate checks and balances.”

En 2012, la Comisión de Venecia afirmaba en su Informe sobre la Democracia, la limitación de mandatos y la incompatibilidad en las funciones públicas (CDL-AD(2012)027) que <<[e]n los sistemas presidenciales, el mandato ilimitado conduce al peligro de tener un ‘monarca republicano’>>, lo cual, pondría en riesgo el equilibrio de poderes y a la misma democracia.

Así pues, la reforma constitucional de febrero de 2022, no solo implicará la transferencia de funciones ahora ostentadas por el presidente a la Asamblea Popular, sino la imposibilidad de que el mismo pueda ser reelegido más de dos veces, lo que, conforme a lo expresado por la Comisión de Venecia en diversos documentos, supone reforzar los controles y contrapesos entre los distintos poderes del estado y, como consencuencia, reforzar los mecanismos democráticos y la democracia misma. 

Todos estos importantes cambios que se prevé introducir – en algún caso, reintroducir en el texto contitucional vía referéndum -, materializan tanto el diálogo entre el estado y el pueblo de Bielorrusia, como el dinamismo institucional y social del país, el cual, está siendo capaz de abordar las transformaciones, vicisitudes y desafíos, de una manera ordenada, pacífica y madura, y sin menoscabo de ni de su soberanía.

Fuentes:

·      Constitución de la República de Bielorrusia https://president.gov.by/en/gosudarstvo/constitution

·      Comisión de Venecia https://www.venice.coe.int/webforms/documents

·      Estudio preliminar del Tribunal Constitucional del Perú (Centro de Estudios Consttucionales) del Informe sobre los límites a la reelección elaborado por la Comisión de Venecia (noviembre de 2018).